Anhörung zum Betriebsrentenstärkungsgesetz: ULA übt Kritik
Zusammenfassende Bewertung
Die ULA unterstützt das Ziel des Gesetzentwurfs, die Verbreitung von Betriebsrentenzusagen zu erhöhen. Angestellte Führungskräfte und andere hochqualifizierte Beschäftigte verfügen schon heute mehrheitlich über Betriebsrentenzusagen. Allerdings besteht auch aus ihrer Sicht ein übergeordnetes sozialpolitisches Interesse daran, dass möglichst viele Arbeitnehmer ausreichende Ansprüche in allen drei Säulen der Alterssicherung (gesetzliche Rentenversicherung, betrieblichen Altersversorgung und private Altersvorsorge) aufbauen können.
Der Gesetzentwurf geht zutreffend davon, dass sowohl im Arbeits-, als auch im Steuer- und Sozialrecht Hindernisse für eine stärkere Verbreitung von Betriebsrentenzusagen bestehen.
Allerdings kritisiert die ULA Gewichtung des Gesetzentwurfs, insbesondere eine Überbetonung der arbeitsrechtlichen Reformvorschläge. Aus ihrer Sicht gehen die vorgeschlagenen Reformen weit über das ursprüngliche Ziel hinaus, lediglich Hemmnisse für eine Erteilung von Versorgungszusagen im Bereich kleiner und mittlerer Unternehmen zu beseitigen. Vielmehr könnten sie mit durchgreifender Wirkung ein neues Leitbild von betrieblicher Altersversorgung als eine für Arbeitgeber weitgehend verpflichtungsfreie und für Arbeitnehmer weitgehend garantielose Verpflichtungsform etablieren. Die ULA befürchtet, dass so ein tiefgreifender Wandel ausgelöst würde, der auch diejenigen Unternehmen beträfe, in denen Arbeitgeber bereits in der Vergangenheit (ungeachtet der arbeitsrechtlichen Verpflichtungen für Arbeitgeber) Versorgungszusagen ausgesprochen haben und in denen qualitativ hochwertige Versorgungsstrukturen entstanden sind, die den begünstigten Arbeitnehmern eine ausreichende finanzielle Planungssicherheit für ihren Ruhestand erlauben.
Die Herausnahme der Durchführungswege Direktzusage und Unterstützungskasse aus dem Anwendungsbereich des „Sozialpartner-Modells“ gefährdet außerdem in besonderer Weise eine wirksame betriebliche Absicherung von Führungskräften (vgl. hierzu Abschnitt 1.2 sowie den Änderungsvorschlag der ULA zu § 1 Abs. 2a BetrAVG in unter Abschnitt 2.1).
Zudem beurteilt die ULA die geplanten Änderungen im Steuer- und Sozialrecht als unzureichend. Im Steuerrecht kritisiert sie insbesondere die ausbleibenden Korrekturen bei der steuerrechtlichen Behandlung von Pensionsrückstellungen (vgl. hierzu Abschnitt 1.3). Im Sozialrecht bewertet sie die geplanten Änderungen bei der Erhebung von Krankenversicherungsbeiträgen auf Betriebsrenten und Versorgungszusagen als völlig unzureichend (vgl. hierzu Abschnitt 1.4).
Die ULA ist davon überzeugt, dass mutigere Reformen im Steuer- und Sozialrecht ebenfalls einen substantiellen Beitrag zu einer höheren Verbreitung von betrieblicher Altersversorgung leisten könnten. Mehr noch: sie könnten einen vollwertigen Ersatz zu dem von der Bundesregierung gewählten, mit vielen Unwägbarkeiten behafteten Weg einer lediglich durch einen Tarifvorbehalt abgesicherten arbeitsrechtlichen Deregulierung darstellen.
Bewertung der geplanten Änderungen im Arbeitsrecht der betrieblichen Altersversorgung (Artikel 1)
Die ULA beurteilt die geplante Zulassung einer für den Arbeitgeber weitgehend verpflichtungsfreien und für die Arbeitnehmer weitgehend garantielosen betrieblichen Altersversorgung in rechtlicher Hinsicht – und hierbei insbesondere das Prinzip der „reinen Beitragszusage“ – zunächst als Qualitätsverlust für die Arbeitnehmer.
Angesichts der Reichweite der Abweichungsbefugnisse von arbeitsrechtlichen Schutzvorschriften hält es die ULA zwar für folgerichtig, dass im Gesetzentwurf die Nutzung der Öffnungsklauseln unter einen strengen Tarifvorbehalt gestellt wird und dass rein betriebliche Vereinbarungen für die Einführung eines Sozialpartnermodells ausgeschlossen werden. Sie gibt aber zu bedenken, dass die politische Verknüpfung des Zieles einer höheren Verbreitung von Betriebsrentenzusagen mit dem Ziel einer Erhöhung der Tarifbindung (insbesondere in dem mit Betriebsrentenzusagen nur schwach durchdrungenen Bereich der kleinen und mittleren Unternehmen) sich als Hemmnis für den Erfolg des Gesetzes erweisen könnte.
Die eigentlichen Bedenken der ULA richten sich aber nicht auf die Frage, ob die Reform in der vorgelegten Entwurfsform tatsächlich geeignet ist, die Verbreitung der betrieblichen Altersversorgung zu erhöhen, sondern vielmehr auf ihre Ausstrahlungswirkung auf bereits vorhandene Betriebsrentensysteme sowie auf die vom Sozialpartnermodell nicht erfassten Durchführungswege (Direktzusage und Unterstützungskasse).
Wenn, wie eingangs formuliert, die Reform tatsächlich ein neues Leitbild der betrieblichen Altersversorgung als für Arbeitgeber verpflichtungsfreie und für Arbeitnehmer grundsätzlich garantielose Verpflichtungsform etablieren sollte, würde dies einen starken Veränderungs- und Konvergenzdruck auch in denjenigen Unternehmen erzeugen, in denen bereits in der Vergangenheit Versorgungszusagen erteilt wurden (ungeachtet der jetzt tarifdispositiv werdenden arbeitsrechtlichen Verpflichtungen).
Im Bereich der Durchführungswege Direktversicherung, Pensionskasse und Pensionsfonds könnten Verdrängungseffekte zu Gunsten qualitativ schlechterer Versorgungssysteme mit höheren Risiken für Arbeitnehmer entstehen. Versorgungszusagen auf Basis einer Direktzusage oder Unterstützungskasse könnten stark reduziert werden oder sogar ganz entfallen, wenn Arbeitgeber in Zukunft nicht bereit sind, die damit einhergehenden (und in anderen Durchführungswegen vermeidbaren) Verpflichtungen einzugehen.
Zwar blieben Versorgungszusagen mit langfristigen finanziellen Verpflichtungen (und bilanzwirksamen Effekten) weiterhin prinzipiell möglich, insbesondere auf Basis von Betriebsvereinbarungen oder Einzelzusagen. Ihre Erteilung würde aber auf jeden Fall einen erhöhten Begründungsaufwand nach sich ziehen, insbesondere gegenüber externen Investoren oder Analysten und Rating-Agenturen.
In einer Gesamtbetrachtung befürchtet die ULA, dass in einer Mehrzahl der Fälle der Konvergenzdruck überwiegen würde. Der dann einsetzende Veränderungsprozess wäre zwar langfristig angelegt und würde bereits erteilte Zusagen und insbesondere die bereits erworbenen Versorgungsansprüche ausnehmen.
Für ab Inkrafttreten der Reform neu zu erteilende Zusagen würde sich allerdings mit sofortiger Wirkung die Frage nach der Zukunftsfähigkeit der Durchführungswege Direktzusage und Unterstützungskasse stellen. Für eine wirksame, ausreichend hohe und in ihrer Zukunftsplanung berechenbare betriebliche Absicherung von Führungskräften sind gerade diese Durchführungswege unverzichtbar.
Sollte sich das Sozialpartnermodell in den Unternehmen im Bereich der „Grundversorgung“ also bei den für alle Beschäftigten konzipierten Versorgungslösungen tatsächlich durchsetzen, müsste der Gesetzgeber Wege finden, das Prinzip „Pay and forget“ unter besonderen Voraussetzungen auch ergänzende Versorgungssysteme auf Basis einer Direktzusage und Unterstützungskasse zu verwirklichen (vgl. Abschnitt 2.1).
Jenseits der bis hierhin genannten grundsätzlichen Vorbehalte gegen das Sozialpartnermodell kritisiert die ULA auch spezifische Aspekte des vorliegenden Gesetzentwurfs:
Die ULA hält das Erfordernis einer tarifvertraglichen Regelung für die Schaffung eines „Opting-out-Modells“ (§ 20 Abs. 2 BetrAVG-E) für nicht zwingend geboten. Zwar ist es richtig, die allgemeinen Öffnungsklausel des § 19 BetrAVG-E (also etwa Abweichungen von der Einstandspflicht oder der Anpassungsprüfungspflicht) unter Tarifvorbehalt zu stellen. Die Etablierung eines Opting-Out-Modells mit ungeschmälerten rechtlichen Verpflichtungen der Arbeitgeber wäre aber für Arbeitnehmersicht nicht mit nennenswerten Risiken verbunden. Ein derartiges Opting-out-Modell sollte also auch unabhängig von einer tarifvertraglichen Regelung durch betriebliche Vereinbarungen eingeführt werden dürfen. Auf diese Weise könnten Opting-out-Modelle auch dann einen Beitrag zu einer verstärkten Verbreitung von betrieblicher Altersversorgung leisten, wenn nach Inkrafttreten der Reform mehr Arbeitgeber als erwartet sich weiterhin gegen eine Tarifbindung oder gegen eine Anwendung von Tarifverträgen durch Bezugnahmen entscheiden.
Das Verbot von Leistungsgarantien in § 244b Abs. 1 VAG-E, das heißt die Behandlung der garantielosen Zielrente als „Kehrseite“ der reinen Beitragszusage, ist zwar politisch naheliegend, rechtlich aber nicht zwingend. Insbesondere stellt sie aus Sicht der ULA die Möglichkeit in Frage, neben der Langlebigkeit auch andere, nicht plan- oder vorhersehbare biometrische Risiken wie den vorzeitigen Tod (Leistungen an Hinterbliebene) oder die Erwerbsminderung abzusichern. Die Höhe von Erwerbsminderungs- und Hinterbliebenenleistungen darf nicht ausschließlich von der Höhe des zu diesem Zeitpunkt gerade erreichten (möglicherweise sehr niedrigen) Kapitalstock abhängen.
Weitere Bewertung der geplanten Änderungen im Steuerrecht der betrieblichen Altersversorgung (Artikel 9)
Die ULA begrüßt die Anhebung des Rahmens der steuerlich begünstigten Entgeltumwandlung (§ 3 Nr. 63 EStG) auf acht Prozent der Beitragsbemessungsgrenze der gesetzlichen Rentenversicherung. Die Ausgestaltung der Vorschriften für eine Anrechnung von Beiträgen, die nach § 40b EStG a.F. pauschal besteuert werden, ist gelungen ausgestaltet und die fortgeltende Beschränkung der Freistellung von Beiträgen auf vier Prozent der Bemessungsgrenze akzeptabel.
Die ULA begrüßt darüber hinaus auch die geplante Neufassung der Vervielfältigungsregelung (§ 3 Nr. 63 Satz 3 EStG).
Diese Anhebung trägt den derzeitigen Realitäten am Kapitalmarkt Rechnung, da über längere Zeiträume zur Erreichung eines festen Versorgungsziels heute wesentlich höhere Dotierungen erforderlich sind, als noch zu Beginn der Niedrigzinsphase. Aus ULA-Sicht sollte auch bei niedrigem Zinsniveau ein Aufbau einer auskömmlichen Betriebsrente mit durchgängig nachgelagerter Besteuerung möglich sein.
Die ULA hält außerdem die Einführung eines BAV-Förderbetrages zu Gunsten von Beziehern unterdurchschnittlicher Einkommen (2.000 Euro) für sinnvoll. Dieser Anreiz trägt der in diesem Einkommensbereich nur geringen Sparfähigkeit Rechnung. Allerdings wäre es empfehlenswert, an Stelle statischer Eurobeträge, einen dynamischen Grenzwert zu wählen, zum Beispiel ein Mehrfaches der sozialversicherungsrechtlichen Bezugsgröße. Ein derartiger Vorrang für dynamische gegenüber statischen Förderobergrenzen sollte generell in möglichst allen Vorschriften über die Förderung der betrieblichen Altersversorgung und der privaten Vorsorge gelten, auch bei der Riester-Förderung nach den §§ 10a, 84 ff. EStG.
Über diese Punkte hinaus weisen aus Sicht der ULA die Vorschläge zum Steuerrecht auch Lücken auf. Die ULA hält eine Absenkung des für Pensionsrückstellungen gem. § 6a EStG maßgeblichen Rechnungszinses für Pensionsrückstellungen für dringend geboten. Ein solcher Schritt würde vermutlich zwar nur einen kleinen Beitrag zu einer stärkeren Verbreitung von Betriebsrentenzusagen leisten. Er würde aber die sachlich nicht zu begründende steuerliche Benachteiligung der Direktzusage endlich beenden und die Gefahr einer Erosion bei diesem immer noch wichtigen Durchführungsweg reduzieren. Diese Gefahr besteht umso mehr, als der Ausschluss der Direktzusage und der Unterstützungskassen aus dem Sozialpartnermodell viel Aufmerksamkeit von diesen Durchführungswegen abziehen könnte.
Weitere Bewertung der geplanten Änderungen im Sozial- bzw. Sozialversicherungsrecht
Die geplanten Entlastungen im Beitragsrecht der gesetzlichen Krankenversicherung sind aus ULA-Sicht unzureichend. Aus ihrer Sicht ist ein zentrales Hindernis für eine breitere Akzeptanz der betrieblichen Altersversorgung nicht die Gefahr einer „doppelten Beitragserhebung“ auf Beiträge und Leistungen (diese Gefahr wird tendenziell sogar überschätzt; bei einer Mehrzahl der heutigen Versorgungszusagen kann eine Doppelverbeitragung sogar zuverlässig ausgeschlossen werden). Ausschlaggebend für eine Entscheidung vieler Arbeitnehmer gegen eine betriebliche Altersversorgung ist vielmehr die absehbare Höhe der Krankenversicherungsabzüge selbst, also die Erhebung von Beiträgen zum vollen Beitragssatz. Im Vergleich zu Produkten der privaten Altersvorsorge ist dies ein gravierender Nachteil. Die vorgesehene Änderung würde daran auch nichts Grundlegendes ändern, da riester-geförderte Betriebsrenten bis heute ein Randphänomen im Bereich der betrieblichen Altersversorgung sind. Die ULA ist außerdem davon überzeugt, dass die Beitragsverluste durch eine Halbierung des Beitragssatzes nur vorübergehender Natur wären. Mittel- bis langfristig, könnten sie sogar überkompensiert werden, wenn durch den Wegfall dieser psychologischen Barriere Arbeitgeber und Arbeitnehmer ihre Dotierungen zur betrieblichen Altersversorgung gegenüber heute deutlich erhöhen.
Der im Recht des SGB XII (Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung) vorgesehene Anrechnungsfreibetrag für Einnahmen aus einer zusätzlichen Altersversorgung widerspricht zwar auf den ersten Blick dem Prinzip der Nachrangigkeit von Bedürftigkeitsleistungen. Er könnte aber ein relevantes psychologisches Hemmnis für ein stärkeres Engagement im Bereich der betrieblichen und privaten Vorsorge für Geringverdiener beseitigen. Die ULA hält eine solche Ausnahme vom Nachrangigkeitsprinzip also für gut begründet. Der Katalog der hierbei Leistungen (Einnahmen aus „Riester-Verträgen“ und sämtliche als Leibrenten ausgezahlten Formen der betrieblichen Altersversorgung) erscheint richtig bemessen.
